PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ADMINISTRATIVO

El procedimiento sancionador, tiene su base legal en la  LeY 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen Jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común.

Principios del procedimiento sancionador administrativo

Garantía de procedimiento sancionador

El ejercicio de la potestad sancionadora requerirá procedimiento legal o reglamentariamente establecido.

Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deberán establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a órganos distintos.

En ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el necesario procedimiento.

No obstante, como ha señalado la doctrina, la remisión íntegra realizada por la jurisprudencia a los principios del derecho penal no trae consigo una relación de jerarquía o prevalencia de éste sobre el derecho administrativo sancionador. Ambos son manifestaciones del Derecho Punitivo Estatal, cada uno con sus propias especifidades, si bien respondiendo ambos a los principios establecidos en los artículos 24 y 25 de la Constitución. Ahora bien, dado el mayor desarrollo dogmático del Derecho Penal junto con la falta, todavía, de la elaboración de unos principios del Derecho Punitivo Estatal y de una parte general del Derecho Administrativo Sancionador, se hace obligado el recurso a aquél, no sólo en el aspecto material sino también en el procedimental. En efecto, como ha señalado el Tribunal Constitucional «los principios inspiradores del orden penal son de aplicación con ciertos matices, al Derecho Administrativo sancionador». Pero debe procederse con cautela en esa aplicación, puesto que «la recepción de los principios constitucionales del orden penal por el Derecho Administrativo sancionador no puede hacerse mecánicamente y sin matices, esto es, sin ponderar los aspectos que diferencian a uno y otro sector del ordenamiento jurídico»

Derechos del presunto responsable.

Los procedimientos sancionadores garantizarán al presunto responsable los siguientes derechos:

A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia.

A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento Jurídico que resulten procedentes.

Medidas de carácter provisional.

Cuando así esté previsto en las normas que regulen los procedimientos sancionadores, se podrá proceder mediante acuerdo motivado a la adopción de medidas de carácter provisional que aseguren la eficacia de la resolución final que pudiera recaer. 

Presunción de inocencia. 

Los procedimientos sancionadores respetarán la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.

Los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones Públicas respecto de los procedimientos sancionadores que sustancien.

Los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad, y que se formalicen en documento público observando los requisitos legales pertinentes, tendrán valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios administrados.

Se practicarán de oficio o se admitirán a propuesta del presunto responsable cuantas pruebas sean adecuadas para la determinación de hechos y posibles responsabilidades.

Sólo podrán declararse improcedentes aquellas pruebas que por su relación con los hechos no puedan alterar la resolución final a favor del presunto responsable.

Resolución del procedimiento.

La resolución que ponga fin al procedimiento habrá de ser motivada y resolverá todas las cuestiones planteadas en el expediente.

En la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoración jurídica.

La resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa.

En la resolución se adoptarán, en su caso, las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva.

Aplicación Práctica de la Ley 05/2002 de la Comunidad de Madrid

PRESUNCIÓN DE VERACIDAD DE LAS DENUNCIAS DE LA POLICÍA EN APLICACIÓN DE LA LEY 5/2002 DE LA COMUNIDAD DE MADRID DE 27 DE JUNIO DE 2002, MÁS CONOCIDA COMO: "LEY ANTIBOTELLÓN" .

El consumo de bebidas alcohólicas en la vía pública, está tipificado como infracción leve por la ley 05/2002 de la Comunidad de Madrid, en su artículo 55.2.

De dicha acción, son responsables, a tenor, del artículo 53.1 de la citada Ley, como autores de la misma, las personas físicas o jurídicas, usuarios, titulares o gestores de entidades, centros o servicios, que realicen las acciones u omisiones tipificadas como infracción en esta Ley.

Estipula el artículo 30.3, del texto legal:

"No se permitirá la venta ni el consumo de bebidas alcohólicas en la vía pública, salvo terrazas, veladores, o en días de feria o fiestas patronales o similares regulados por la correspondiente ordenanza municipal.
Las Entidades Locales, a través de las correspondientes ordenanzas municipales, podrán declarar determinadas zonas como de acción prioritaria a los efectos de garantizar el cumplimiento de la prohibición de consumo de bebidas alcohólicas en determinados espacios públicos, fomentando, al mismo tiempo, espacios de convivencia y actividades alternativas, contando para el establecimiento de estas limitaciones con los diferentes colectivos afectados. "

El problema surge, no tanto de la interpretación de los anteriores preceptos, como de su aplicación práctica, pues analizaremos como una vez cometida la infracción, la policía, basándose la mayor parte de las veces en modelos, interpone denuncias que en muchos aspectos no cumplen los requisitos a los que están obligados por Ley.

La Ley 30/92, establece en su artículo 137, relativo a la presunción de inocencia, que:

"Los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad, y que se formalicen en documento público observando los requisitos legales pertinentes, tendrán valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios administrados."

Se relaciona directamente con la disposición primera de este artículo, por cuanto los procedimientos sancionadores, paralelamente a lo que acontece en vía penal y de acuerdo con la Constitución, respetarán la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario. Con lo cual las únicas denuncias policiales válidas, serán aquellas, en las que se cumplan los requisitos legales, de la misma forma que en la jurisdicción penal, la presunción de inocencia no se desvirtúa, si el atestado policial no es ratificado en el acto del juicio oral.

De esta forma la Sentencia del Tribunal Constitucional, número 137/1988; sostiene que la finalidad específica de las denuncias policiales y de las diligencias de investigación, no es la fijación definitiva de los hechos para que éstos trasciendan a la resolución judicial, sino la de permitir la apertura del juicio. En la misma línea, la Sentencia del Alto Tribunal, de 28 de julio de 1981, declaró que los datos de investigación policial que constan en el atestado, tienen únicamente valor de denuncia, siempre y cuando cumpla con los requisitos legales.

La jurisprudencia penal y constitucional ha negado que se pueda fundar una condena en los atestados policiales.

Los principios anteriormente citados son de aplicación en el mismo sentido al procedimiento administrativo sancionador, como así lo expone la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, la Ley 30/1992 y el Tribunal Constitucional.

Vemos así que es necesario hacer constar en el atestado o denuncia policial, la identificación de la o las personas que se supone consumen alcohol, de la bebida, así como su intervención, todo ello de una forma clara e inteligible, para que el acta sea prueba de cargo que goce del principio de veracidad.

Así lo dispone la Sentencia de 26 de enero del Juzgado Contencioso -Administrativo de Madrid nº 19 sobre consumo de bebidas alcohólicas en la vía pública. La sentencia en cuestión versa sobre vulneración del principio de presunción de inocencia, al no existir de prueba de cargo suficiente, pues el acta  (denuncia de la policía) no reunía las garantías necesarias del artículo 137.3 de la LRJPAC, porque se trataba de una denuncia colectiva contra varias personas sin especificar si todas ellas consumían alcohol, no se identificaba ni se intervenía la bebida. Sostiene el juzgador que en este caso la denuncia de la policía no goza de presunción de veracidad, pues el acta debe recoger unos hechos claros, y reseñar mínimamente esos hechos e indicios sobre el hecho típico  de la infracción  como por ejemplo el color o tipo de la bebida o si olía, o no, a alcohol.

«...En materia de derecho administrativo sancionador son de aplicación los principios generales que inspiran el derecho penal, coincidentes sustancialmente con los principios esenciales reflejados en el artículo 24 de la CE en materia de procedimiento, y han de ser aplicables en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto y la seguridad jurídica que garantiza el artículo 9 CE... lógica consecuencia de todo ello es que la presunción de inocencia, proclamada en el párrafo 2.o de tal precepto, supone que la carga probatoria corresponde a los acusadores y que toda acusación debe ir acompañada de probanza de los hechos en que consisten, y por otra parte, que el principio de tipicidad exige también para su aplicación la plena concordancia de los hechos imputados en las previsiones prácticas aplicables al caso. La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas, como una de las manifestaciones de la potestad de policía en el sentido clásico de la palabra, se mueve en un contexto intrínsecamente penal...

PROCEDIMIENTO SANCIONADOR DE LA LEY ANTIBOTELLON

A los efectos de la Ley “antibotellón”, “se considerará como droga toda aquella sustancia que, introducida en un organismo vivo, puede modificar una o más funciones de éste, siendo capaz de generar dependencia, provocar cambios en la conducta y efectos nocivos para la salud y el bienestar social.

Tienen tal consideración:

a) Las bebidas alcohólicas de graduación superior a 1 grado porcentual de su volumen.”

Criterios de actuación

Los ámbitos prioritarios de la prevención en drogodependencias y otros trastornos aditivos serán el comunitario, escolar, familiar y laboral. La prevención se realizará mediante el desarrollo de actividades, en cuya elaboración podrán participar activamente las organizaciones y asociaciones sociales, cuyas iniciativas y actividades serán favorecidas por los poderes públicos.

Medidas Cautelares

En caso de sospecha razonable y fundada de riesgo inminente y grave para la salud pública o para los usuarios, por circunstancias sobrevenidas o de fuerza mayor, o por incumplimiento de la normativa, la Consejería competente por razón de la materia podrá adoptar las medidas cautelares sobre los establecimientos o servicios que considere más adecuadas para evitar dichos riesgos.

Podrán adoptarse entre otras las siguientes medidas:

a)     Exigencia de fianza o caución.

b)     Suspensión temporal del local o instalación.

c)      Cierre temporal del local o instalación.

d)     Incautación de los bienes directamente relacionados con los hechos que hayan dado lugar al procedimiento.

Del régimen sancionador.

Constituyen infracciones administrativas a esta Ley las acciones y omisiones que se tipifican en los artículos siguientes.

La comisión de una infracción será objeto de la correspondiente sanción administrativa, previa instrucción del oportuno expediente sancionador, de conformidad con lo establecido en el Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora por la Administración de la Comunidad de Madrid aprobado mediante Decreto 245/2000, de 16 de noviembre, y sin perjuicio de las responsabilidades civiles, penales o de otro orden que puedan concurrir.

En los supuestos en que las infracciones pudieran ser constitutivas de delito o falta tipificadas en el Código Penal, el órgano que estuviese conociendo el caso lo pondrá en conocimiento del órgano judicial competente, y se abstendrá de seguir el procedimiento sancionador mientras la autoridad judicial no dicte sentencia firme.

En ningún caso se podrá imponer una doble sanción por los mismos hechos y en función de los mismos intereses públicos protegidos, si bien deberán exigirse las demás responsabilidades que se deduzcan de otros hechos o que concurran con la principal.

Las sanciones por infracción del artículo 30, apartado 3, de la presente Ley, referida al consumo de alcohol en la vía pública, consistirán en prestaciones en beneficio de la comunidad, que no podrán imponerse sin consentimiento del infractor, y se desarrollarán durante un número de sesiones previamente fijado, bien en beneficio

de la colectividad o de personas que se encuentren en situación de precariedad por cualquier motivo. Se buscará preferentemente relacionar la naturaleza de la actividad en que consista esta medida con la de los bienes jurídicos afectados por los hechos cometidos por el infractor. Si éste no prestase el consentimiento antes aludido, la medida de prestación será sustituida por la multa correspondiente, prevista en el artículo 59.1.a). La Comunidad de Madrid articulará los mecanismos que aseguren la posibilidad de cumplimiento de las prestaciones citadas.

Personas responsables.

1. Serán responsables de la infracción como autores de la misma las personas físicas o jurídicas, usuarios, titulares o gestores de entidades, centros o servicios, que realicen las acciones u omisiones tipificadas como infracción en esta Ley.

2. Responderán también del pago de la sanción las siguientes personas:

a) Los propietarios del establecimiento, sean personas físicas o jurídicas, responderán solidariamente del pago de las sanciones derivadas de las infracciones cometidas por sus empleados o dependientes.

b) El anunciante, el empresario creador de la publicidad y el empresario difusor de la publicidad responderán solidariamente del pago de las sanciones derivadas de infracciones previstas en esta Ley en materia de publicidad.

c) Los padres o tutores responderán solidariamente del pago de las sanciones derivadas de las infracciones cometidas por personas menores de edad.

d) Los administradores de las personas jurídicas responderán subsidiariamente del pago de las sanciones derivadas de las infracciones cometidas por éstas.

Clasificación de las infracciones.

Las infracciones se califican como leves, graves y muy graves, atendiendo a los criterios de importancia del perjuicio causado, relevancia o trascendencia social de los hechos, cuantía del eventual beneficio obtenido, el grado de intencionalidad o negligencia y, en su caso, la reincidencia.

Infracciones leves.

Se consideran infracciones leves:

1. El incumplimiento de los requisitos, condiciones, obligaciones o prohibiciones establecidas en esta Ley y disposiciones que se dicten en su desarrollo en las que no proceda su calificación como faltas graves o muy graves.

2. El consumo de bebidas alcohólicas en la vía pública.

3. El incumplimiento de lo establecido en los artículos 29 y 33 sobre condiciones de publicidad, promoción, venta y consumo de bebidas alcohólicas, tabaco y otras sustancias químicas.

4. Las cometidas por simple negligencia, siempre que el resultado negativo producido no tuviere repercusiones que perjudiquen a personas o dificulten el funcionamiento del centro en el logro de sus objetivos.

5. Cualquier otra situación que tenga la calificación de infracción leve en la normativa específica aplicable.

Prescripciones.

Las infracciones y sanciones a las que se refiere la presente Ley prescribirán: Al año las correspondientes a las faltas leves, a los tres años las correspondientes a las faltas graves y a los cinco años las correspondientes a las faltas muy graves.

Cuantía de las sanciones.

1. Las infracciones de la presente Ley se sancionarán con multas cuyas cuantías se regirán de acuerdo a la siguiente graduación:

a) Infracciones leves, con multa desde 300 hasta 30.050 euros.

b) Infracciones graves, con multa desde 30.051 hasta 60.101 euros.

c) Infracciones muy graves, con multa desde 60.102 hasta 601.012 euros.

2. En las infracciones muy graves podrán acumularse como sanciones:

a) La prohibición de recibir financiación pública por un período entre uno y cinco años.

b) El cierre temporal total o parcial, del centro o servicio por un tiempo máximo de un año.

c) El cierre definitivo, total o parcial, del centro o servicio.

3. El órgano sancionador podrá acordar que las multas impuestas se hagan efectivas mediante la minoración

de la financiación que pudiera otorgarse o se hubiese otorgado por la Consejería de Sanidad o cualquiera de

sus Organismos, o que se suspenda la citada financiación.

Cuando se cometa una infracción por incumplimiento de los requisitos materiales exigidos a los Centros, que lleve aparejada la imposición de una multa, la resolución sancionadora podrá establecer que la sanción pecuniaria sea sustituida por la subsanación de las deficiencias materiales que dieron lugar a la infracción, cuando razones de interés social así lo aconsejen. La citada resolución fijará los plazos y las garantías que para el cumplimiento de esta obligación asisten al sancionado.

4. Para la graduación de la sanción, además de los criterios establecidos en el artículo 131.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, habrán de tenerse en consideración el grado de intencionalidad o negligencia, el volumen de negocio y los beneficios obtenidos, la gravedad de los perjuicios causados o la relevancia o trascendencia social.

De las medidas provisionales.

1. El órgano competente para resolver los expedientes sancionadores podrá adoptar, durante su tramitación, las medidas provisionales que estime necesarias para asegurar el cumplimiento de la resolución que pudiera adoptarse y, en todo caso, para asegurar el cumplimiento de la legalidad.

2. Podrán adoptarse entre otras las siguientes medidas provisionales:

a) Exigencia de fianza o caución.

b) Suspensión temporal de la licencia de actividad.

c) Cierre temporal del local o instalación.

d) Incautación de los bienes directamente relacionados con los hechos que hayan dado lugar al procedimiento.

3. Previamente al acuerdo que establezca las medidas provisionales, se dará audiencia al interesado para que en el plazo máximo de diez días alegue lo que estime procedente.

4. No tendrá carácter de sanción la clausura o el cierre de centros, establecimientos o servicios que no cuenten con las autorizaciones administrativas preceptivas o la suspensión de las actividades en tanto no se subsanen los defectos o se cumplan los requisitos exigidos.

PROCEDIMIENTO SANCIONADOR LEY ANTI-TABACO

Base legal - Ley antitabaco

Ley 42/2010, de 30 de diciembre, por la que se modifica la Ley 28/2005, de 26 de diciembre, de medidas sanitarias frente al tabaquismo y reguladora de la venta, el suministro, el consumo y la publicidad de los productos del tabaco.