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Proceso sancionador administrativo

El proceso sancionador administrativo es el proceso que tras la supuesta comisión de una infracción administrativa contenida en una norma estatal, autonómica o local se sigue el procedimiento regulado por la norma.

Los principios del proceso sancionador administrativo

Aunque la Constitución no alude directamente a principios de la potestad sancionadora de la Administración, haciéndolo únicamente respecto al “proceso” y a los “jueces y tribunales” de justicia, el Tribunal Constitucional extendió dichos principios de la potestad sancionadora, desde un primer momento –STC 28/1981 de 8 junio– al derecho sancionador “en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto y la seguridad jurídica que garantiza el art. 9 de la Constitución”.

La jurisprudencia abundante en esta materia, ha tratado de los principios de la potestad sancionadora, extendiendo los mismos, y señalando como integrantes de ellos, los siguientes:

El derecho a la defensa, el derecho a la asistencia letrada, trasladable al ámbito del procedimiento sancionador con ciertas condiciones; el derecho a ser informado de la acusación,el derecho a la presunción de inocencia, el derecho a no declarar contra sí mismo; y, en fin, el derecho a utilizar los medios de prueba adecuados para la defensa.

“según se desprende de la doctrina del Tribunal Constitucional y del Tribunal Europea de Derechos Humanos, el derecho a no ser sancionado sin ser oído y a ejercer las facultades de alegación con contradicción en todas las fases del procedimiento, el derecho a un procedimiento público, el derecho a ser informado de la acusación, el derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa, y el derecho a la presunción de inocencia, que acoge el derecho a no ser sancionado sin prueba de cargo legítima y válida, que sustente la resolución sancionadora”.

El principio de garantía del procedimiento

El ejercicio de la potestad sancionadora requerirá procedimiento legal o reglamentariamente establecido. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deberán establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a órganos distintos. En ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el necesario procedimiento. (art. 134 LPAC)

Los derechos del presunto responsable

El presunto responsable en el procedimiento sancionador, tendría los siguientes derechos (art. 135 LPAC):

a) A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia.

b) A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento Jurídico que resulten procedentes.

c) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en ellos.

d) A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos.

e) A obtener copia sellada de los documentos que presenten, aportándola junto con los originales, así como a la devolución de éstos, salvo cuando los originales deban obrar en el procedimiento.

f) A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo previsto en esta Ley y en el resto del Ordenamiento Jurídico.

g) A formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución.

h) A no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, o que ya se encuentren en poder de la Administración actuante.

i) A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar.

j) Al acceso a la información pública, archivos y registros.

k) A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios, que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.

l) A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y del personal a su servicio, cuando así corresponda legalmente.

m) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las Leyes.

El principio de garantía de separación entre el órgano de instrucción y decisión

Desde sus primeras Sentencias el TC apostó por la extensión de los principios del Derecho Penal en general y del proceso penal en particular al ámbito sancionador administrativo por cuanto ambos son manifestación del ius puniendi del Estado, lo que encuentra respaldo explícito en el art. 25 de la CE, al menos respecto a los principios esenciales que el propio precepto cita. Mas al propio tiempo, siempre ha advertido el Tribunal que la aplicación al derecho administrativo sancionador de esos principios inspiradores del orden penal lo ha de ser “con ciertos matices”, lo cual ha abierto la interrogante y con ella la inseguridad de cuales sean los principios del procedimiento afectados por tal desigualdad. Esta regla de la separación entre órgano instructor y decisor viene sirviendo como el ejemplo más representativo de la práctica imposibilidad de aplicar garantías de igual calado en ambos ámbitos.

No obstante esta garantía la matizó posteriormente el propio TC, en Sentencia 174/2005 al decir que la garantía de la separación no se extiende sin más al derecho administrativo sancionador; se trata de un principio de carácter legal, no de un derecho fundamental; por tanto, carece de relevancia constitucional, por lo que, dicho principio se recogió en el artículo 134.2 LPAC dispone que “Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deberán establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a órganos distintos”; o sea, la separación no es sólo entre fases del procedimiento sino también orgánica.

El principio de presunción de inocencia

La presunción de inocencia es una garantía que obliga a quien acusa a demostrar la autoría y la culpabilidad del sujeto inculpado.

Los procedimientos sancionadores respetarán la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.

Los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones Públicas respecto de los procedimientos sancionadores que substancien.

Los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad, y que se formalicen en documento público observando los requisitos legales pertinentes, tendrán valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios administrados.

Se practicarán de oficio o se admitirán a propuesta del presunto responsable cuantas pruebas sean adecuadas para la determinación de hechos y posibles responsabilidades.

Sólo podrán declararse improcedentes aquellas pruebas que por su relación con los hechos no puedan alterar la resolución final a favor del presunto responsable.

La Jurisprudencia del Tribunal Supremo, en cuanto a este principio fundamental, manifiesta que, este principio:

“comporta, entre otras exigencias, la de que la Administración pruebe y, por ende, motive, no sólo los hechos y las circunstancias que constituyen un criterio de graduación, sino también la culpabilidad que justifique la imposición de la sanción, ausencia de motivación especifica de la culpabilidad que, en el concreto ámbito tributario, determinó que la STC 164/2005, de 20 de junio, […] llegara a la conclusión de que la imposición de una sanción por la comisión de una infracción tributaria grave tipificada en el articulo 79.a) LGT vulneró el derecho de los recurrentes a la presunción de inocencia”.

La Sentencia del Tribunal Supremo 14 junio 2007 (Ar 5239) introduce los oportunos temperamentos:

“la virtualidad que debe darse a los derechos fundamentales, entre ellos el de presunción de inocencia del artículo 24 de la Constitución, impone no dar curso a denuncias genéricas, como también evitar investigaciones que, por estar derivadas de solicitudes carentes de un mínimo soporte indiciario, puedan llevar consigo actuaciones innecesarias y capaces de generar gratuitamente a terceras personas cualquier clase de molestias o una desconfianza social sobre el respeto que su dignidad merece”.

El principio de presunción de inocencia y suspensión cautelar de funciones de funcionarios públicos

En cuanto a la suspensión de funciones de funcionario público como medida cautelar, señala, entre otras, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos) de 29 mayo 2007 (Ar. 578), tras afirmar la posibilidad de que un funcionario pueda ser suspendido provisionalmente en sus funciones sin que ello suponga en sí mismo vulneración de la presunción de inocencia, introduce seguidamente los siguientes requisitos compensadores: “la presunción de inocencia es compatible con la adopción de medidas cautelares siempre que se adopten por resolución fundada en Derecho que, cuando no es reglada, ha de basarse en un juicio de razonabilidad acerca de la finalidad perseguida y las circunstancias concurrentes, pues una medida desproporcionada e irrazonable no sería propiamente cautelar sino que tendría un carácter punitivo en cuanto al exceso”.

La presunción de inocencia protege al imputado ab initio, liberándole de la necesidad de actuar o defenderse, hasta que la Administración rompa esta situación mediante un cargo con entidad suficiente para ello. A falta de esta prueba de cargo, al inculpado le bastará con negar los hechos que se le puedan imputar de este irregular modo.

Lo dice con toda claridad la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 enero 2006, Ar. 866; la presunción de inocencia:

“es un derecho reaccional que autoriza a quien lo invoca a permanecer pasivo o inactivo, mientras que la carga probatoria incumbe siempre a quien promueve la sanción; pero una vez demostrados los presupuestos configuradores del tipo disciplinario, mediante prueba válidamente obtenida, regularmente practicada y razonablemente valorada, es decir, una vez superada la situación de vacío probatorio que está en la base del expresado derecho esencial, entonces quiebra el blindaje que representa tal derecho presuntivo”.

La prueba en el procedimiento sancionador: La prueba indiciaria

No cualquier prueba es válida para enervar o destruir la presunción de inocencia, debiendo para ello los elementos de prueba reunir una serie de requisitos, como son:

a) que conste en el procedimiento sancionatorio; b) que sea lícita; c) que sea válida; d) que sea suficiente

Ello excluye que sean válidas como tales las actuaciones realizadas antes o al margen del procedimiento sancionador stricto sensu, en cuanto carentes de los requisitos de la contradicción y la
inmediación que en general han de cumplir las pruebas para que sean válidas. Así, la STS 23 febrero 2005 declara que “no caben calificarse como pruebas las realizadas antes del pliego de cargos… todas las diligencias practicadas en dicha información (información reservada) han de ser reproducidas en el expediente que se siga posteriormente”.

Ahora bien, la prueba ilícita no conllevará necesariamente la nulidad de la sanción si concurre con otras pruebas lícitas que sean suficientes para acreditar la responsabilidad del infractor.

Para destruir la presunción de inocencia no le basta a la Administración con aportar prueba lícita, válida y suficiente sobre la autoría y los hechos constitutivos de la infracción, sino también de la culpabilidad del infractor; y lo ha de hacer de forma cumplida, como afirman no pocas sentencias, entre otras la STS 6 junio 2008.

La prueba indiciaria

La prueba indiciaria puede destruir la presunción de inocencia, es pacífica la admisibilidad de la prueba indiciaria en el procedimiento administrativo sancionador y por ello su fuerza para enervar la presunción de inocencia. Donde la Jurisprudencia pone el acento es en las cualidades o requisitos que debe reunir para producir dicho efecto. A tales requisitos se refiere la STC 116/2007 de 21 de mayo:

“a falta de prueba directa, la prueba de cargo puede ser indiciaria, siempre que se parta de hechos plenamente probados y que los hechos constitutivos de delito se deduzcan de esos indicios a través de un proceso mental razonado y acorde con las reglas del criterio humano… y que el control de la solidez de la inferencia pueda llevarse a acabo tanto desde el canon de su lógica o coherencia, siendo razonable cuando los indicios constatados excluyan el hecho que de ellos se hace derivar o no conduzcan naturalmente a él, como desde el de su suficiencia o carácter concluyente, excluyéndose la razonabilidad por el carácter excesivamente abierto, débil o indeterminado de la inferencia”.

La STC 185/2007 resume claramente la cuestión, considerando los deberes que pesan sobre cada parte: “El derecho a la prueba resultará vulnerado siempre que la prueba sea propuesta en tiempo y forma, sean pertinentes y relevantes los medios probatorios, y decisivos para la defensa del recluso, en el sentido de potencialmente trascendentes para el sentido de la resolución, en los supuestos tanto de silencio o de falta de motivación de la denegación, como cuando aquélla sea arbitraría o irracional.

Ahora bien, tal situación de indefensión como consecuencia de la inadmisión no motivada o arbitraria de medios de prueba pertinentes para la defensa debe ser justificada por el propio recurrente en amparo en su demanda, (…). Esta carga de la argumentación se traduce en la doble exigencia de que el demandante de amparo acredite, tanto la relación entre los hechos que se quisieron, y no se pudieron probar, y las pruebas inadmitidas o no practicadas, como el hecho de que la resolución judicial final podría haberle sido favorable de haber admitido y practicado dichas pruebas.”

El derecho a la asistencia letrada en el procedimiento sancionador

El art. 24.2 CE proclama que “todos tienen derecho a la defensa y a la asistencia de letrado”, aquella no garantiza que dicha asistencia sea obligatoria y gratuita.

En cuanto al procedimiento administrativo sancionador no es preceptiva la asistencia de letrado, no es un derecho fundamental; ello sin perjuicio de que el interesado tenga derecho a ser defendido por un letrado de su elección y a su costa (STS de 17 marzo 2003), como establece el art. 85.2 LPAC.

La legislación y la jurisprudencia constitucional reconocen dos excepciones en los que sí hay derecho a la asistencia letrada: los procedimientos disciplinarios penitenciarios y militar, dada la incidencia que estas sanciones pueden tener en la libertad del sujeto, circunstancia esta que no se da en otros ámbitos; pero la intervención de abogado en estos casos también es a costa del interesado.

En términos generales puede afirmarse que no existe un derecho fundamental a la asistencia letrada gratuita, lo que, como dice la STS de Castilla– León (Burgos) 440/2008 de 5 noviembre, “no contradice el artículo 24.2 CE, pues, como resulta del artículo 6.3 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, tal derecho a la gratuidad de la asistencia letrada sólo existe en los procesos judiciales y, además, no en todos, sino sólo cuando los intereses de la justicia lo requieran”. En cuanto a las excepciones antes señaladas, establecen doctrina al respecto las SSTS de 23 febrero 2005 (Ar. 4171) y 17 julio 2006 (procedimiento disciplinario militar) y SSTC 55/2006 de 27 febrero, 42/2008 de 10 marzo, 71/2008 de 23 junio y 10/2009 de 12 enero (procedimiento disciplinario penitenciario).

No obstante todo ello, el derecho a dicha asistencia letrada debe invocarse y solicitarse desde el primer momento de la instrucción, aunque ello no sea preceptivo, si bien el órgano instructor tendría que fundamentar la negativa a la asistencia de la representación jurídica.

La información contenida en esta web, sobre el proceso sancionador administrativo, trata de estar al día, pero no obstante recomendamos acudir siempre a los textos legales oficiales o consúltenos.